Разъяснение от 10.05.2006 г № Б/Н
Проблемные вопросы пенсионного обеспечения граждан, проходивших военную службу
Одним из самых важных видов социального обеспечения в Российской Федерации является пенсионное обеспечение, устанавливаемое законами и гарантируемое ст. 39 Конституции Российской Федерации.
Пенсионное обеспечение офицеров, прапорщиков, мичманов, военнослужащих, проходивших военную службу по контракту на должностях солдат, матросов, сержантов и старшин (далее именуются граждане, проходившие военную службу), а также членов их семей осуществляется в соответствии с Законом Российской Федерации "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей" от 12 февраля 1993 г. N 4468-1 (далее именуется Закон Российской Федерации от 12 февраля 1993 г. N 4468-1).
Наибольшее количество граждан, проходивших военную службу, получает пенсию за выслугу лет.
Законом Российской Федерации от 12 февраля 1993 г. N 4468-1 для граждан, проходивших военную службу, установлены следующие разновидности пенсий за выслугу лет:
- пенсии за выслугу 20 лет и более;
- пенсии за выслугу лет с учетом трудового стажа.
Общим обязательным условием для приобретения права на ту или иную разновидность пенсии за выслугу лет является наличие определенной выслуги лет.
В настоящее время в Российской Федерации существует ряд нормативных правовых актов, регламентирующих различные аспекты исчисления выслуги лет для назначения пенсии.
Так, помимо Закона Российской Федерации от 12 февраля 1993 г. N 4468-1, в частности, применяются следующие нормативные правовые акты:
Соглашение о порядке пенсионного обеспечения военнослужащих и их семей и государственного страхования военнослужащих государств - участников Содружества Независимых Государств от 15 мая 1992 г. (ст. 2);
Соглашение о порядке пенсионного обеспечения военнослужащих Пограничных войск, членов их семей и государственного страхования военнослужащих Пограничных войск государств - участников Содружества Независимых Государств от 15 мая 1992 г. (ст. 3);
Федеральный закон "О Федеральной службе безопасности" от 3 апреля 1995 г. N 40-ФЗ (ст. 18);
Федеральный закон "О государственной охране" от 27 мая 1996 г. N 57-ФЗ (ст. 20);
Федеральный закон "О борьбе с терроризмом" от 25 июля 1998 г. N 130-ФЗ (ст. 22);
Положение о Службе специальных объектов при Президенте Российской Федерации (п. 13), утвержденное Указом Президента Российской Федерации "Вопросы Службы специальных объектов при Президенте Российской Федерации" от 15 марта 1999 г. N 350;
Постановление Совета Министров - Правительства Российской Федерации "О порядке исчисления выслуги лет, назначения и выплаты пенсий и пособий лицам, проходившим военную службу в качестве офицеров, прапорщиков, мичманов и военнослужащих сверхсрочной службы или по контракту в качестве солдат, матросов, сержантов и старшин либо службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семьям в Российской Федерации" от 22 сентября 1993 г. N 941 (далее - Постановление Правительства Российской Федерации от 22 сентября 1993 г. N 941);
Приказ министра обороны Российской Федерации "О льготном исчислении выслуги лет для назначения пенсии отдельным категориям военнослужащих" от 31 июля 1996 г. N 284.
Изучение данных нормативных правовых актов свидетельствует о наличии принципиальных проблемных вопросов.
Данный вывод подтверждается хотя бы уже тем, что две статьи Закона Российской Федерации от 12 февраля 1993 г. N 4468-1 и п. 1 Постановления Правительства Российской Федерации от 22 сентября 1993 г. N 941, касающиеся видов деятельности, засчитываемых в выслугу лет для назначения пенсии, различаются по содержанию.
Так, в соответствии с п. "а" ст. 13 Закона Российской Федерации от 12 февраля 1993 г. N 4468-1 гражданам, проходившим военную службу, в выслугу лет для назначения пенсии включается военная служба, и если они еще до увольнения с военной службы служили в органах внутренних дел, и (или) в Государственной противопожарной службе, и (или) в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, и (или) в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, то и служба в этих органах (учреждениях).
Однако в ч. 1 ст. 18 Закона Российской Федерации от 12 февраля 1993 г. N 4468-1, помимо указанных выше периодов службы, установлены еще следующие периоды деятельности, засчитываемые гражданам, проходившим военную службу, в выслугу лет для назначения пенсии:
- время работы в системе Государственной противопожарной службы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (пожарной охраны Министерства внутренних дел, противопожарных и аварийно-спасательных служб Министерства внутренних дел, Государственной противопожарной службы Министерства внутренних дел Российской Федерации), непосредственно предшествующее назначению на должности, замещаемые лицами рядового и начальствующего состава и военнослужащими Государственной противопожарной службы;
- время учебы до определения на службу офицеров и лиц начальствующего состава органов внутренних дел, Государственной противопожарной службы, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ.
В п. 1 Постановления Правительства Российской Федерации от 22 сентября 1993 г. N 941 также дополнительно установлены периоды деятельности, засчитываемые гражданам, проходившим военную службу, в выслугу лет для назначения пенсии:
- служба в органах безопасности бывшего Союза ССР в должностях оперативного состава (включая период обучения), руководящего и начальствующего состава - до 1 октября 1955 г. по перечням должностей, утверждаемым директором Федеральной службы безопасности Российской Федерации;
- служба в органах налоговой полиции Российской Федерации в качестве сотрудников, имеющих специальные звания;
- служба в качестве военных строителей в военно-строительных отрядах (частях);
- время работы до зачисления на службу в органы внутренних дел, Государственную противопожарную службу, учреждения и органы уголовно-исполнительной системы в качестве рабочих и служащих в исправительно-трудовых учреждениях, исправительных учреждениях, следственных изоляторах, транзитно-пересыльных пунктах, лечебно-трудовых профилакториях и лечебных учреждениях мест лишения свободы, лечебно-профилактических учреждениях и лечебных исправительных учреждениях;
- время работы в системе Государственной противопожарной службы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, в системе Государственной противопожарной службы Министерства внутренних дел Российской Федерации (пожарной охране Министерства внутренних дел Российской Федерации, противопожарных и аварийно-спасательных службах Министерства внутренних дел Российской Федерации), непосредственно предшествующее их назначению на должности, замещаемые лицами рядового и начальствующего состава и военнослужащими Государственной противопожарной службы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и лицами рядового и начальствующего состава и военнослужащими Государственной противопожарной службы Министерства внутренних дел Российской Федерации.
В целях устранения противоречия между данными нормами автор полагает, что необходимо внести изменения и дополнения в ст. ст. 13 и 18 Закона Российской Федерации от 12 февраля 1993 г. N 4468-1.
В ч. 2 ст. 18 Закона Российской Федерации от 12 февраля 1993 г. N 4468-1 указано, что время прохождения службы в особых условиях подлежит зачету в выслугу лет для назначения пенсии в льготном исчислении.
Каковы эти особые условия прохождения военной службы? На основании каких критериев они определяются?
В 2001 г. Военная коллегия Верховного Суда Российской Федерации, рассматривая в открытом судебном заседании гражданское дело по жалобе гражданина Новикова Александра Васильевича о признании незаконным абз. 8 подп. "б" п. 3 Постановления Правительства Российской Федерации от 22 сентября 1993 г. N 941 в части установления ограничений в зачете выслуги лет на льготных условиях для лиц, проходивших службу и принимавших участие в боевых действиях на территории Республики Афганистан, а также в других странах, где велись боевые действия, уволенных со службы либо откомандированных из этих стран за совершение проступков, порочащих честь военнослужащих, лиц рядового и начальствующего состава, затронула также и вопрос, касающийся особых условий прохождения службы:
"...Статьей 18 Закона Российской Федерации "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей" N 4468-1 от 12 февраля 1993 г. для назначения пенсии определено понятие выслуги лет, в которую засчитываются периоды военной и приравненной к ней службы.
В соответствии с чч. 2 и 3 указанной статьи время прохождения службы в особых условиях подлежит зачету в выслугу лет для назначения пенсии лицам, указанным в ст. 1 настоящего Закона, в льготном исчислении, а порядок исчисления выслуги лет для назначения пенсии лицам, проходившим военную службу, определяется Правительством Российской Федерации.
При этом Закон не содержит каких-либо ограничений при исчислении выслуги лет для назначения пенсии лицам, проходившим военную службу в особых условиях.
Указанный Закон также не раскрывает понятия "особые условия" военной службы и не определяет критерии отнесения условий военной службы к "особым".
Правовым основанием для установления порядка исчисления выслуги лет, назначения и выплаты пенсий, в том числе и на льготных условиях, является Постановление Правительства Российской Федерации от 22 сентября 1993 г. N 941, а также приложения к нему N 1 и N 2.
Правительство Российской Федерации, также не раскрывая понятия "особые условия" в своем Постановлении, к особым условиям службы относит такие ее периоды, как:
- служба в составе действующей армии, участие в боевых действиях в зонах чрезвычайного положения и вооруженных конфликтов, в том числе и за пределами Российской Федерации,
- участие в ликвидации радиационных аварий, последствий стихийных бедствий,
- служба в отдаленных местностях, неблагоприятных климатических условиях,
- служба на определенных воинских специальностях, при выполнении некоторых видов работ, боевых и других специальных задач, в подразделениях специального назначения и др.
Таким образом, указанные критерии определения особых условий службы отражают объективные факторы прохождения военной службы, конкретизируют установленное законом право военнослужащих на льготное исчисление выслуги лет за службу в особых условиях..." (извлечение из решения Верховного Суда Российской Федерации от 5 апреля 2001 г. N ВКПИ01-11).
Несмотря на изложенную позицию Военной коллегии Верховного Суда Российской Федерации, ответов на поставленные вопросы пока нет. Указанные в решении Верховного Суда Российской Федерации критерии являются вторичными. О первичных, т.е. основополагающих, критериях, на основании которых вырабатывались другие критерии, информации нет.
Во исполнение ч. 3 ст. 18 Закона Российской Федерации от 12 февраля 1993 г. N 4468-1 Правительство Российской Федерации в своем Постановлении от 22 сентября 1993 г. N 941 (п. 3) определило перечень видов и периодов службы, подлежащих зачету в выслугу лет для назначения пенсии в льготном исчислении.
И в этом случае не ясно, на основании каких критериев Правительство Российской Федерации установило, что тот или иной вид, период службы будут засчитываться в выслугу лет для назначения пенсии на тех или иных льготных условиях.
Кроме этого, следует также отметить, что не во всех федеральных органах исполнительной власти, в которых федеральным законом предусмотрена военная служба, в том числе и в Министерстве обороны Российской Федерации, изданы нормативные правовые акты, регламентирующие порядок организации пенсионного обеспечения в данных федеральных органах исполнительной власти.
Таким образом, вышеуказанное позволяет сделать следующий вывод: вопросы толкования и применения норм, регламентирующих исчисление выслуги лет для назначения пенсии, являются важнейшими вопросами теоретического и практического характера при определении права граждан, проходивших военную службу, на пенсию за выслугу лет. Актуальность и важность данных вопросов подтверждается судебной практикой.
Помощник
военного комиссара
Республики Коми
по правовой работе
А.СТОЦКИЙ